中美决心终结塑料污染，首份全球塑料污染防治条约迈向何方？

11月15日，中美两国发表《中美关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，其中表示，将在循环经济和资源利用效率方面达成合作：中美两国决心终结塑料污染，并将与各方一道制订一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境塑料污染）国际文书。

这份声明在塑料污染的第三次国际谈判过程中发出，为当前全球协同应对塑料污染释放出了积极信号。11月13日—19日，“塑料条约”第三届政府间谈判会议（INC-3）在位于肯尼亚内罗毕的联合国环境规划署总部举行。会议谈判进程如何？全球塑料污染防治条约又将迈向何方？记者联系到作为观察员机构的深圳零废弃政策顾问刘华进一步分享。

图为INC-3大会现场。

全球塑料污染防治：存在共识基础却艰难启动

目前，INC-3 如期于 11月19日晚间落幕。深圳零废弃政策顾问刘华坦言：“INC-3的‘显著进展’是确定了INC-4和INC-5的会议时间、地点等安排。但在实质性内容，特别是关于生命周期边界、定义等关键性文本方面的进展仍然有限。”

塑料污染是当前最显著也是关注度颇高的全球环境问题之一，也有多项多边环境协议涉及塑料污染，例如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》以及国际海事组织(MO)负责船舶运输相关的塑料垃圾管理。但三者各自侧重于危废、持久性有机污染物（POPs）和海洋污染。塑料污染自身一直缺乏系统性、直接性的国际协定来推动相关污染防治工作。

2022年3月，第五届联合国环境大会续会在肯尼亚首都内罗毕召开。来自175个国家的政府首脑、环境部长和其他部门代表通过了一项历史性决议，即《终止塑料污染决议（草案）》（以下简称塑料条约）。决议指出，建立一个政府间谈判委员会（INC），到2024年年底前，达成一项具有国际法律约束力的协议，涉及塑料制品的整个生命周期，包括其生产、设计、回收和处理等。联合国环境署执行主任英格·安德森表示：“这是自《巴黎协定》以来最重要的环境多边协议。”

“可以说自此之后，塑料污染正式从一个国家或地区的局部问题上升至全球化、国际化的环境问题。”在绿色创新发展研究院日前举办的全球塑料条约背景下中国塑料污染治理进程与展望论坛中，刘华评价道。

分歧仍在：零草案讨论仍延续前次会议

本次INC-3会议之前，2022年11月，在乌拉圭埃斯特角城召开了INC-1，主要讨论文书框架并选举了INC主席；2023年5月，在法国巴黎召开了INC-2，此次会议授权INC主席在秘书处的支持下，在INC-3召开之前准备一份“零草案”协议（Zero Draft）。

“我们过去参与的两次会议中，会发现不同国家的代表看待塑料污染的出发点并不一样。例如，有些岛国更关注海洋污染问题，内陆国家更多从固废的角度考虑，而另一些则更关注生态。不同国家和地区基于其产业结构、对于塑料的使用情况及其在不同的发展阶段形成了对塑料污染的不同观点，这也解释了为什么各国在对塑料污染治理存在共识却仍然艰难地启动了几次会议。”刘华说。

本次INC-3会议主要是基于“零草案”进行进一步商讨，而“零草案”的第二部分——塑料及塑料产品的全生命周期，仍然保留了INC-2中较为焦灼的讨论内容。“例如，塑料聚合物是否需要纳入塑料污染管控的生命周期范畴内仍然存在较大争议。一些国家坚持认为其作为原生塑料的重要生产要素应该限制和减少，另一些国家则持反对态度，认为塑料文书应聚焦管控塑料污染，而不是消灭塑料。这也是会议期间较有争议的热点话题。”刘华举例。

记者注意到，此前包括欧盟、日本、加拿大和肯尼亚在内的数十个国家曾呼吁塑料污染防治条约其中应包含“具有约束力的条款”，以减少生产和使用从石化产品中提炼出来的原始塑料聚合物，并消除或限制问题塑料，如聚氯乙烯(PVC)和其他含有有毒成分的塑料。

但这一立场遭到了塑料行业以及沙特阿拉伯等石油和石化出口国的反对。他们认为，该条约应着重关注塑料的回收和再利用——即塑料供应的“可循环性”。国际化学协会理事会发言人Matthew Kastner也曾在一份声明中称，“塑料协议应该专注于结束塑料污染，而不是塑料生产。”

刘华认为，“零草案”第二部分第三项“有问题和可避免的塑料产品，包括短寿命和一次性塑料产品，以及有意添加的微塑料”也值得关注，这一项主要是对 “有问题和可避免的塑料产品”进行定义厘清。“但是什么是有问题，什么是可避免，这一定义难以达成一致。”刘华说。他介绍，因为团队长期关注化学品的问题，实际检测中会发现一些塑料制品添加了并没有必要、并不合适的化学物质，这种情形会为塑料制品的循环利用设置极大障碍，这就属于有问题的产品类型。

但定义价值体现在，一旦塑料产品以附件形式被列为有问题和可避免的产品或产品类别的标准、确定有问题和可避免的特定产品或产品类别，就会对其明确其削减或淘汰的时间范围。

刘华介绍:“上述争议几乎持续了整个会议阶段，但由于各方的观点分歧显著，直至闭幕仍然无法形成统一意见，各方代表通过接触组会议等方式表达了不同的观点，很多条款被打上方括号需要进一步讨论。本次全球塑料大会依然最终未能在实质性内容上突破，在这是令人遗憾的，也意味着明年内是否能达成最终共识仍然面临挑战。”

中美两国决心终结塑料污染，成会议期间热点话题

全球塑料公约被寄予终结塑料污染的厚望同时，一些大国也被寄予厚望。

本次全球塑料公约大会期间，中美两国联合发表了《中美关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》。声明在第15条明确提出，“中美两国决心终结塑料污染并将与各方一道制订一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境塑料污染）国际文书。”，以及第14条提及，“认识到循环经济发展和资源利用效率对于应对气候危机的重要作用，两国相关政府部门计划尽快就这些议题开展一次政策对话，并支持双方企业、高校、研究机构开展交流讨论和合作项目。”

刘华介绍，这对塑料公约谈判期间带来积极信号，也迅速成为会议期间的热点话题。

中国作为塑料生产和消费大国，在塑料污染的治理发挥着举足轻重的角色。

刘华表示：“从会场的反馈来看，无论是国际NGO组织还是科学家联盟包括我们接触到的一些不同利益相关方，我能感受到他们对于中国在塑料污染治理议题上的期待还是很高的。因为他们会认为，中国宣布禁止进口‘洋垃圾’后，不仅对中国国内产生了极大效益，也推动了国际的废弃物的贸易变革。”

在历次INC会议中，中国代表团在多轮讨论中积极陈述，坚持问题导向，聚焦易向环境泄露的塑料制品，针对不同种类的塑料制品采取分类管控措施，加强回收利用和安全处置。

在国内层面，我国政府对塑料污染治理高度重视，2022年10月21日，中国已全面禁止“洋垃圾”入境，实现固体废物零进口目标。在国内层面，2007年，中国限制生产销售使用塑料购物袋。2020年年初，中国进一步加强塑料污染治理，在餐饮行业禁止了一次性塑料袋和吸管的使用。

目前，国家发展改革委联合多部门发布的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》《“十四五”塑料污染治理行动方案》《商务领域经营者使用、报告一次性塑料制品管理办法》等政策文件正持续保障塑料污染治理从全链条、重点领域开展。